主頁（http://m.by236.com）：構建規范化應急指揮體系

“8·12”天津濱海新區危險品倉庫爆炸事故發生后，社會各界高度關注，天津市政府也全力投入救援工作。然而，事故處置中暴露出的一系列問題不禁讓人反思：在我國突發事件應急管理體系已經建設12年、《突發事件應對法》已經實施8年的今天，為何突發事件應對的能力仍然不足？這次事故表明，我們現階段亟需解決的是應急指揮體系的規范化問題。

受益于近年來的應急預案體系建設，我國目前建立了各種各樣、形形色色的應急指揮部，有常設的，也有根據需要而臨時設立的。如果仔細研究各種以政府名義而建的指揮部，會發現其主要成員基本是重疊的。其結果是：一方面，應對不同突發事件可能總指揮和指揮部辦公室不同，但成員單位是多數相同的；另一方面，在一些重大突發事件中，可能要同時啟動多個應急預案，因此在邏輯上就需要同時啟動多個指揮部，而它們的成員是重復的。然而，在實踐中，這種指揮部的設立方式幾乎是不可能的。

在我國應急管理實踐中，實際上存在著兩種指揮機構：一種是負責現場具體施救的指揮部，如“6·2”東方之星沉船事件中的現場救援指揮部；另一種是負責為現場施救提供各類保障的指揮機構，這種指揮機構根據事件大小可能在不同層級政府或部門都會設立，如東方之星沉船事件中的國務院事件救援和處置工作組。基于科學應急、規范應急的目標，有必要對現有應急指揮體系進行標準化。

明確應急指揮權力屬地化

出現重大突發事件時，常常需要多層級政府、多部門合作，如何處理屬地政府與上級政府、分類管理部門之間的權責關系？其結果是在重大突發事件應對過程中，相關主體在事件前期往往不知誰是責任主體，誰該負起領導與指揮職責，界定不清，導致或者推諉，或者扯皮。

突發事件的危害性、緊迫性的特點決定了應對過程中決策的時限性和形式的高度集中化，需要有明確的指揮權力與指揮關系以保障決策及時制定和有效實施。實際上，領導權包括了指揮權，但并不等于指揮權。從科學應急和簡政放權的角度出發，在我國現有行政體制下，需要將突發事件應對的指揮權從領導權中進行剝離和下放，并將其賦予屬地政府，即法律規定的縣級政府。

明確屬地政府的應急指揮權，最核心的問題是協調好“領導”“指揮”與“分級”的關系。應急指揮權的屬地化并不意味著上級和中央政府在突發事件應對上沒有職責。按照“分級負責”原則，當屬地政府無法應對突發事件時，可以向上級政府請求支持，上級政府需要協調資源支持，此時指揮權與責任仍在屬地政府。只有當上級政府認為屬地政府已經沒有能力指揮處置事件場景時，方可宣布介入事件指揮，此時指揮權力與責任歸屬上級政府。

在現階段，由于縣級應急管理的資源投入和能力建設都相對薄弱，一些重大突發事件的處置可能難以有效指揮，有必要確立一個過渡期。在過渡期內，需要加大對基層應急管理的投入，規范應急管理工作規程，加強應急救援隊伍建設，加大應急管理人員的培訓力度；同時，上級政府在重大突發事件時也需加強對基層指揮工作的指導，必要時亦可接替指揮權。

建立標準化的現場指揮部

從國際經驗和現場處置的效率來看，事發地的消防力量擔負著突發事件的綜合救援工作，并在事件處置中承擔現場指揮工作。我國《消防法》也要求消防隊伍在滅火救援中建立標準化的指揮部，但對于非火災救援的指揮部卻并沒有明確如何規范。未來有必要對消防隊伍現有的滅火救援標準化指揮部進行改造，將其優化成標準化的現場指揮部結構。現場指揮部標準化的優點是，所有經過培訓的救援隊伍都能清晰地了解指揮部結構、指揮標識以及意義等，從而有效落實指揮部決策。

我國現行消防制度對消防隊伍的專業化束縛較大，由消防力量所擔任的現場指揮部標準化工作，有賴于消防隊伍的改革才能完成，包括去現役制、職業化、培訓標準化、工作規程標準化等系列問題需要進一步研究。

建立規范化的總體指揮部

從法律角度明確應急指揮權限屬地化的同時，還需要規范事發地政府總體指揮部及其結構。實際上，在一級政府層面，一旦總體指揮部得以規范化設立，在突發事件發生時，該指揮部由總指揮決定啟動并工作，而無需再設立其他所謂專項指揮部。換句話說，一級政府只需要一個代表政府的總體指揮部，現有的專項預案應轉化為如何從專業上輔助總體指揮部的決策或技術性支持現場指揮部的施救。

如何規范總體指揮部？

首先，明確屬地政府的主官（縣長/市長）為應急總指揮。作為屬地政府最高領導，應急狀態下主官的調動資源能力最強。同時，為了減少主官的工作壓力，在一些常規突發事件中，主官可以根據需要委托和授權某個副主官擔任總指揮，但最終責任仍由主官承擔。

其次，確定必需的指揮部常設成員單位。現有預案體系中成員單位的高重疊性表明，這些單位都是總體指揮部必需的成員。出于提高應急決策效率目的，還需對這些成員進行精簡，確定作為指揮部所不可或缺的成員，在現有機構設置下至少包括應急辦、消防、公安、宣傳、衛生、氣象、民政等。

再次，根據需要確立非常設成員單位。常設成員單位是所有突發事件都需要參加的單位，非常設成員單位是根據突發事件性質或處置工作需要設立的單位，如環境突發事件中的環保部門、森林火災中的林業部門等。非常設成員單位由總指揮根據需要確定。

此外，現有預案和應急工作中在指揮部框架下設有工作組，由某個部門牽頭，如應急救援、交通秩序、醫療救護、善后安置等。在實踐中，這些工作組又變成了指揮部成員間的互相指揮，效率極低。實際上，一旦指揮部啟動，即是代表政府應對突發事件，所有這些工作組的工作內容，指揮部成員（包括常設和非常設）都可在其職能之內承擔，而在這些成員職能之外的工作，則可以指揮部名義去進行協調。

規范不同主體間指揮關系

突發事件應對以“屬地管理為主”，由屬地政府指揮，確是一項需要全社會參與的工作，特別是應對重大突發事件。在出現多主體參與時，如何規范不同主體間的指揮關系，對于突發事件應對的有序性至關重要，需要理順幾重關系。

統一領導與分類管理的關系。出于統一指揮需要，一旦當地總體指揮部啟動，該指揮部對事件應對負總體責任，所有部門，特別是上級行業部門都不能隨意干預該指揮部的權力。

行政決策與技術決策的關系。實際上，現場指揮部的決策是一種技術決策，而總體指揮部更多的是行政決策。處于科學應急需要，現場指揮部應在專家支持下負責現場處置的技術性決策并承擔技術決策責任，總體指揮部應盡量避免干預技術決策或替代技術決策。當然，這并非絕對。如果總體指揮部認為現場指揮部的決策方案不科學，亦可否決或另行決策，但此時技術決策責任由總體指揮部承擔。

指揮力量與支援力量的關系。從規范指揮的角度來說，屬地政府的指揮部是應急指揮的責任主體，所有支援性力量，無論是上級政府的、兄弟單位的或是社會組織的，都應服從屬地指揮部的統一指揮。當然，在支援力量內部，其指揮權仍然保持獨立性。