1 引言

黨和國家高度重視應急管理能力體系建設，十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）要求“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。2019年11月29日，習近平總書記在中共中央政治局第十九次集體學習時也強調“充分發揮我國應急管理體系特色和優勢，積極推進我國應急管理體系和能力現代化”。國家應急管理部堅持以信息化貫穿應急管理工作，成立伊始就編制并下發了《應急管理信息化發展戰略規劃框架（2018-2022年）》（以下簡稱《規劃框架》），為我國應急管理信息化建設明確了方向。雖然應急管理部從頂層明確了應急管理信息化建設的思路與內容，但地方應急管理部門在實際推進過程中仍面臨較多的困難，目前亟需針對地方應急管理工作的特點進一步細化地方應急管理信息化建設的思路、目標和主要內容。

2 地方應急管理信息化建設面臨的困難

（1）缺乏信息化建設總體規劃

地方應急管理部門作為新成立的單位，大部分還沒有制定地方的應急管理信息化建設規劃，導致地方應急管理部門多采用《規劃框架》作為指導，在地方特色需求方面匹配度不高。

（2）監測能力與監測職能不匹配

新成立的地方應急管理部門職能包括安全生產監督、消防管理、救災管理、森林防火、應急管理等，具有監測面廣、監測難度大的特點，需構建全域覆蓋的應急管理感知體系。但目前大多數地方應急管理部門監測手段有限，無法及時、準確地獲取監測信息。

（3）統一指揮調度能力不足

應急管理工作涉及到方方面面，一旦應急事件發生時，需要決策指揮部門能快速有效地進行溝通，實現跨區域、跨部門、跨兵種的協調統一指揮。雖然目前大部分地方政府已有包括公安、防汛、地質災害等單一、專業性的應急指揮平臺，但各平臺僅能從自身領域履行應急職責，而無法有效突破部門限制，面臨重大事故時往往指揮能力不足。

（4）科學高效的決策能力有待提升

應急管理需要準確快速地研判決策，讓各類應急力量及時高效地開展生命救援、搶險排危。如何改變傳統依靠經驗進行決策的方式，而借助大數據、人工智能等技術手段進行科學高效的決策已成為地方政府應急管理部門亟待解決的問題。

3 地方政府應急管理信息化建設思路

3.1 指導思想

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，認真貫徹落實習近平總書記網絡強國戰略思想和關于應急管理的重要論述，推進應急管理工作快速發展。推動應急救援和科技體制改革，重視頂層規劃，優化科技創新，緊緊圍繞服務國家重大發展戰略，瞄準國際先進水平，聚焦關鍵技術，強化應急管理科技化建設，提升應對處置突發事件的能力和水平，實現應急管理體系和應急管理能力現代化。

3.2 建設原則

① 規劃引領、統籌建設

在國家應急管理部《規劃框架》的基礎上，結合地方實際特點編制地方應急管理信息化規劃，堅持一張藍圖繪到底。始終以總體規劃統籌地方應急管理信息化工作，并切實維護規劃的權威性和嚴肅性。規劃中未提及的項目原則上不再新增，規劃中涉及的項目落實考核機制，確保應急管理建設“一盤棋”。

② 數據共享、集約復用

避免出現各自為政、數據孤島的情況，堅決貫徹數據共享、集約復用的建設思路，破除各部門、各系統間的數據壁壘，原則上非涉密數據均可共享，不能共享的系統不批建。同時最大限度的復用現有資源，貫徹集約建設思路，避免重復建設浪費。

③ 問題導向、應用為先

堅持以解決實際問題為導向，特別是解決應急管理面臨的突出問題，以是否能在實戰中發揮效用作為根本評價標準，杜絕建用“兩張皮”。避免重硬件輕應用的建設思路，應用場景要貼合實戰，一切服務實戰，通過圍繞實戰的綜合應用提升應急戰斗力。

④ 急用先行、長遠結合

根據各項應急管理工作的重要性和急迫性，遵循急用先行的思路，科學合理安排項目建設時序，首先滿足應急管理核心的應急指揮功能，實現縱向、橫向信息貫通，具備協同指揮能力。同時重點關注新技術、新應用發展趨勢，既要滿足當前需要，也要滿足未來潛在需求，實現系統的平滑演進。

⑤ 安全可控、自主創新

以國家信息化安全等級保護制度為準繩，構建配套的安全管理制度體系，提供全方位的安全運行保障。堅持自主創新，通過合理的人才培養制度激發創新能力，提升自主研發率，關鍵系統實現百分之百國產化。

3.3 建設目標

構建科學、全面、開放、先進的應急管理信息化體系，加快新一代信息技術與應急管理工作的深度融合，建設覆蓋重點風險領域的感知網絡、多方式融合的應急通信網絡和智能融合的應用，不斷提高風險監測預警、應急指揮調度、智能決策輔助能力。具體而言，物聯感知網絡全域覆蓋，應急網絡高速平穩。應急管理應用全面覆蓋各類業務，補齊應急指揮通信“最后一公里”短板，在突發事件的事前、事中、事后階段均發揮關鍵支持作用，實現應急管理的全面感知、智能預警、扁平指揮、快速處置和精準管理。

3.4 建設內容

（1）總體架構

地方應急管理信息化建設內容可歸納為“四橫兩縱”，“四橫”包括應急基礎網絡、數據治理層、智慧應用層和統一門戶層；“兩縱”包括標準規范體系和運行保障體系。

基礎網絡包括物聯感知網和應急通信網。物聯感知網是基于智能傳感、射頻識別、視頻圖像、激光雷達、航空遙感等感知技術，構建的覆蓋全域的應急管理感知數據采集體系，主要對象包括安全生產、自然災害、城市安全等，是應急管理工作數據采集端，為所有的應急管理工作提供信息來源。應急通信網包括指揮信息網、政務內外網、衛星通信網、無線通信網，是應急管理信息的傳輸載體，確保應急管理信息的及時傳送。

數據治理主要包括數據載入、數據處理、數據管控、數據服務、數據共享交換和業務系統數據庫等，將應急管理涉及的所有數據進行匯聚和治理，以數據目錄的形式為應急管理系統和外部系統提供服務。

智慧應用包括監督管理、監測預警、指揮救援、決策支持和政務管理等，為應急管理部門開展業務工作提供應用服務。

統一門戶主要包括政務服務、信息綜合展示、工作任務與業務系統入口等內容，為應急管理人員與社會公眾提供服務的統一入口。

標準規范體系對應急管理信息化建設涉及的各標準實現相互聯系、約束、補充，從而形成一個完整的建設執行體系，規范應急管理信息化建設。

運行保障體系實現對應急管理信息系統的多層次、全維度的安全防控，建立完善的運維管理制度，確保應急管理系統安全、可靠的運行。

（2）主要建設內容

① 感知網

地方政府應急管理感知網絡主要圍繞安全生產、自然災害、城市安全三方面展開，根據應急管理部門的職責，可采取自建感知網絡和接入感知網絡兩種方式建設。其中自建感知網絡，主要針對森林草原火險火情等自然災害，建設包括航空監控火情、地面監控火情、森林火險監測站、雷電監測站等。接入感知網絡，指圍繞煤礦、非煤礦山、危化品、煙花爆竹、地震、地質災害、氣象災害、大型公用設施、城市地下管網等對象，由地方政府應急管理部門建設信息采集系統，接入其他單位的感知網絡。

其中，對于煤礦、非煤礦山、危化品、煙花爆竹等重大危險源，地方政府應急管理部門應推動高危行業領域企業依據相關法律法規和政策、標準，由企業建設感知網絡，應急管理部門負責進行監督和接入管理。對于地震、地質氣象災害、城市大型建筑等感知數據，應通過地方政務數據共享交換平臺，采集水利、氣象、消防、住建、公安、交通等其它部門感知數據，也可將應急管理部門的感知數據向其他部門開放共享。

② 應急通信網

應急通信網主要包括應急指揮信息網、衛星通信網、政務內/外網、無線通信網等，應急管理部門重點建設指揮信息網、衛星通信網和無線通信網，而政務內/外網則由地方政府統一建設。其中，指揮信息網主要面向指揮決策部門、應急救援部門的特定用戶，承載應急指揮救援、大數據分析、視頻會議等應用，縱向貫通省、市、縣應急部門，并通過省節點上聯至應急指揮骨干網，橫向覆蓋地震災害、煤礦安全、消防救援、森林火災、駐地應急救援隊伍。衛星通信網包括VSAT衛星和天通衛星通信網，其中VSAT通信網涵蓋固定站和遠端站，天通衛星通信網主要部署天通衛星全網通終端和便攜終端，滿足應急救援移動傳輸需求。

③ 無線通信網

建設無線集群系統應用管理節點，與省指揮信息網連接。建設4G/5G圖傳系統、移動指揮系統網絡節點，支撐現場監控等移動應用。建設時空統一服務系統，確保應急管理系統的時間基準統一。基于應急管理部建設的綜合位置服務，有效采集各類人員、裝備、物資等要素的實時位置信息。

④ 數據治理系統

數據治理系統是指對接入的應急管理數據，采用大數據、人工智能等先進技術，進行數據的共享交換、分析、挖掘、預測，實現對數據價值的釋放，并對內和對外提供數據服務。其中，數據接入通過探查、讀取、對賬等多種方式，將各部門、各系統的多源異構數據完整接入應急管理數據庫。數據處理通過對接入數據的提取、清洗、轉換等，實現數據的標準化。數據管控則通過數據標準管理、資源目錄管理等對數據全程管理。數據服務通過對處理后的數據資源進行封裝，形成標準化的對外服務能力。數據共享交換實現不同部門、不同系統、不同業務的數據交換

⑤ 智慧應用

根據地方政府應急管理部門的職責和需求，智慧應用主要包括監督管理、監測預警、指揮救援、決策支持、政務管理五大類，為各權限應急管理人員提供應用服務。其中指揮救援應用需部署于指揮信息網環境，確保網絡安全。其他應用可部署于電子政務外網，供應急相關用戶使用。監督管理類應用主要包括行政許可、行政監管、行政執法、考核巡查等功能。監測預警類應用主要包括自然災害監測預警、安全生產風險監測預警、重大風險隱患排查等功能。指揮救援類應用主要包括值班值守、視頻會商、指揮調度、預案管理、培訓演練等功能。決策支持類應用主要包括應急決策、輔助分析、趨勢研判、決策評估等功能。政務管理類應用主要包括“互聯網+政務服務”、“互聯網+監管”、OA辦公、宣傳教育等功能。

⑥ 統一門戶

統一門戶是用戶訪問的統一入口，將地方政府應急管理部門已有、在建和擬建的業務系統進行集成，實現按權限多門戶展現，支持大屏顯示、PC、移動端等多種方式，打造面向決策者、應急管理人員和群眾的便捷服務渠道，實現各業務系統的統一登錄和跳轉互通。根據服務對象和業務的不同，可分為指揮網、政務外網、政務內網和互聯網四大類。其中，指揮信息網門戶僅面向內部有權限的用戶，提供應急指揮等核心應用。政務外網門戶面向政府用戶，提供非涉密服務。政務內網門戶面向政府用戶提供涉密服務。互聯網門戶面向社會公眾與監管對象，提供非涉密信息服務。

4 結束語

本文基于國家應急管理部的《規劃框架》，提出了地方政府應急管理信息化的指導思想、建設原則、建設目標、總體框架和建設內容，對地方應急管理信息化建設具有一定的啟發意義。但由于各地的實際情況千差萬別，在項目建設過程中，地方政府應急管理部門可結合自身的實際情況進行優化完善，以更能滿足當地應急管理工作的實際需要，實現應急管理全面感知、智能預警、扁平指揮、快速處置和精準管理，為治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。